西部资源防掠夺性开发 专家称提高油气补偿标准
2009-07-14 14:49:28
清华大学人文社会科学学院经济研究所副所长蔡继明教授今天在西部经济论坛学术会议上表示，西部矿产资源谨防掠夺性开发，以致对西部地区环境造成严重破坏。
蔡继明说，西部在矿产资源方面具有比较优势，包括重庆、四川等十个省区已经探明的矿产大概有139种，煤炭储量占全国的36%，石油占12%，天然气占53%。在45种主要矿产资源中，西部地区有13种占到全国的50%以上，因此它具有绝对优势。其中铅矿、铜矿等9种矿产资源具有比较优势，储量也占到全国的30%—50%。煤、油等能源矿产资源尤其丰富，成为我国重要的战略性能源接替基地。
但是在西部大开发当中，我们看到一些工程，像西气东输、西电东送、西煤东运、西油东流，这些工程都涉及到西部矿产资源向东部的转移。在我国矿产资源的开发管理当中存在一些比较严重的问题。首先是矿产资源的补偿费过低。我国《矿产资源征收补偿规定》中规定，矿产资源补偿是按照矿产品的销售比例计征，根据不同的矿产资源按其销售收入大概是0.5%—4%，而国际上多数国家、多数矿产资源的权利金费率保持在2%—8%之间。中国石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源补偿费都只有1%，国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般在10%—16%之间。即使像美国和中国相比已经是矿产资源非常丰富的国家，它的石油天然气以及煤炭的权利金费率也高达12.5%，澳大利亚、马来西亚是10%。
我们矿产资源的税的征收是从量征收。这些年来国际原油价格长期居高不下，一直保持在每吨3800元以上，石油企业的利润增长幅度很大，但石油天然气资源税则长时间停留在每吨12—14元，一直到2005年7月以后才调整到每吨14—30元之间。另外实行的开采企业是总部所在地纳税，按现行税法，所有矿产资源开采企业都不是在矿产资源开采地就地纳税所得税，而是在总部所在地纳税。也就是说，大量的矿产资源税都没有留在开采地。
上述规定大大低估了矿产资源的价值。一方面人为的压低了由矿产资源加工而来的最终产品，特别是各种能源的价格，从而刺激这类产品的需求不合格的膨胀。另一方面，也人为地提高了矿产资源开发和加工行业的利润，从而导致对矿产资源过度过早的开采。这两方面的扭曲都会造成我国矿产资源极大浪费，加剧我国矿产资源的稀缺程度，从而深刻影响我国经济的可持续发展。
把本来应该以矿产资源补偿费的形式归国家和地方所有矿产资源的收益，实际是以利润的形式或者消费者剩余形式转移到了开发商和最终产品使用者手里，这就是矿产资源国家所有权并没有完全实现，也造成收入分配关系的严重扭曲。这些年来，我国利润率高的行业大多数不是资源垄断性的，就是环境污染比较严重的，之所以投资回报率比较高，除了劳动力成本低以外，一个重要的原因就是“产品高价、资源低价、环境无价”这种价格扭曲造成的。企业利益的获取某种程度上是损害国家利益和公众利益基础上获得的。
由于许多矿产资源都分布在我国西部地区，特别是少数民族地区，上述极低的矿产资源补偿费必然使诸如西气东输、西电东送等工程实质上成为对西部矿产资源的掠夺，不仅不能使西部的自然资源优势转变成产业优势和经济优势，反而会延缓西部的可持续发展，尤其是不利于民族地区的经济发展，进一步扩大东西部之间的差距。根据中国社会科学院2006年以及国家发改委2008年的研究都承认，东西部的差距在扩大。我刚才看了我们的蓝皮书，西部城镇居民人均收入以及人均消费和全国人均收入、人均消费相比，从1999年到2007年分别下降了9个百分点。
以西部大开发标志性的工程西气东输为例，到底这个工程谁受益最大？按照西气东输每年200亿立方米持续30年计算，如果每立方米的价格是1.27元，资源补偿费1%，总额只有76.2亿元；而按5：5的分成，西部只能够得到38亿元。而一线工程投资就是1200亿，按照12%的利润率计算是144亿利润，可以看出西部没有得到多少。而西气东输工程能够给新疆带来200多亿元的气田开发建设投资，增加四分之一的工业增加值，使地方的财政收入能够增加10%。这对于新疆来说无疑是平地里挖出个金娃娃，值得欢天喜地。但是从工程前后来看，包括上游气田开发、输气管道建设和下游天然气利用三个部分，这三个部分投资比例是2：4：6。输气管道建设400亿，下游天然气600亿，西部只有200亿。一个东部获得投资600多亿，到底谁得到的资金更多。
另外，我们从隐性的收益来看，上海每年大概消耗4200万吨煤，环保部门对上海和华东地区酸雨发生率统计是上海在11%左右，江苏是12%，杭州是50%。改用天然气后，这些地区将在很大程度上改善大气环境。而三峡工程建成后，就可以减轻下游洪水造成的巨大损失。同时，也会加大上游发生特大洪灾的几率。在水利设施已经相当完备的情况下，长江上游如达川、广安等地在2004年秋季遭遇到特大洪灾。
这是对矿产资源过度开发造成对西部地区环境的严重破坏。对此，蔡继明提出如下建议：第一，针对我国能源高度短缺的状况，要参照国际标准，大幅度提高我国油气、煤炭等矿产资源的补偿标准，按由原来的1%提高到10%左右，并且将其更名为矿产资源基础补偿费，相当于绝对地租。
第二，要将原来的矿产资源税由从量税改为矿产资源级差补偿费，就相当于把从量征收改为从价征收，根据价格变动来进行征收。这种从价税费合一，既使之能够更准确地体现矿产资源所有者与使用者之间的经济关系，又能够保证矿产资源使用者之间以及采掘业与其他行业之间平等竞争的经济关系。
第三，由于按现行税法资源税是地方税种，取消资源税后，为减少地方财政收入的损失，建议在矿产资源补偿费的比例当中，适当提高地方分成比例。可以考虑绝对补偿费归中央，级差补偿费归地方，特别是要提高民族地区的分成比例。国土资源部在2007年曾向国务院提交报告，建议将矿产资源补偿费的征收比例由1.18%逐步提高到3%。这份报告同时建议，将矿产资源的使用补偿费分成比例改为中央和地方2：8分成，从而加大地方的分成比例。
第四，在矿产资源开发中要照顾到当地居民利益，要尽快建立矿产资源开采企业对开采环境恶化的补偿机制。国家应该规定中央企业上交开采地的税收比例，所有的矿产资源开采企业不论企业所属地在哪里，都应该在矿产资源开采地登记注册，就地缴纳所得税。对新增的矿产资源初级产品，要多留一部分在当地进行深加工，延长产业链，走资源工业发展的新型道路，特别是把民族地区的资源优势转变为经济优势。
第五，要调整西气东输天然气出厂价、井口价。目前西气东输天然气井口价为每立方米0.56元，价格很低，建议将西气东输天然气出厂价提高到每立方米0.75元，适当调整天然气井口价，就资源地而言，直接受益的是增值税以及两个附税的增长和资源税从价计改征到位后资源税的上涨，提高资源对地方的贡献率，促使地方加快基础设施建设和资源的开采力度。
第六，要建立资源开发和生态补偿机制。建立对资源地环境治理和生态保护专项转移支付补助机制，以满足资源地环境保护和生态治理支出需求，造福资源地人民群众，更好地构建和谐社会。建立对资源地西气东输稀有资源开发的专项转移支付机制，建议中石油、中石化两大油田公司在资源所在地建厂加工油气资源，促进当地化工企业的发展。同时留出一定量的原气资源供应资源地招商引资和化工企业的生产加工，以培育资源地后续财源，支持地方经济的发展和就业。
上游治理污染，任务特别艰巨。不仅资金安排上捉襟见肘，而且加大了发展与治理的矛盾。上游西部地区不仅要肩负起超负荷的环保重担，同时还会使正处在原始工业经济积累阶段的地方工业更加举步维艰。所以东部不仅可以减轻诸如洪灾等直接经济损失，还包括间接受益如健康、生活、生产等。既然是甲方支付成本，乙方连带受益，遵循公平原则，乙方不能够坐享其成，国家应该对受益方增收资源调剂税、环境受益等税种，用以补偿支付成本和超正常的受益损失。
蔡继明说，西部在矿产资源方面具有比较优势，包括重庆、四川等十个省区已经探明的矿产大概有139种，煤炭储量占全国的36%，石油占12%，天然气占53%。在45种主要矿产资源中，西部地区有13种占到全国的50%以上，因此它具有绝对优势。其中铅矿、铜矿等9种矿产资源具有比较优势，储量也占到全国的30%—50%。煤、油等能源矿产资源尤其丰富，成为我国重要的战略性能源接替基地。
但是在西部大开发当中，我们看到一些工程，像西气东输、西电东送、西煤东运、西油东流，这些工程都涉及到西部矿产资源向东部的转移。在我国矿产资源的开发管理当中存在一些比较严重的问题。首先是矿产资源的补偿费过低。我国《矿产资源征收补偿规定》中规定，矿产资源补偿是按照矿产品的销售比例计征，根据不同的矿产资源按其销售收入大概是0.5%—4%，而国际上多数国家、多数矿产资源的权利金费率保持在2%—8%之间。中国石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源补偿费都只有1%，国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般在10%—16%之间。即使像美国和中国相比已经是矿产资源非常丰富的国家，它的石油天然气以及煤炭的权利金费率也高达12.5%，澳大利亚、马来西亚是10%。
我们矿产资源的税的征收是从量征收。这些年来国际原油价格长期居高不下，一直保持在每吨3800元以上，石油企业的利润增长幅度很大，但石油天然气资源税则长时间停留在每吨12—14元，一直到2005年7月以后才调整到每吨14—30元之间。另外实行的开采企业是总部所在地纳税，按现行税法，所有矿产资源开采企业都不是在矿产资源开采地就地纳税所得税，而是在总部所在地纳税。也就是说，大量的矿产资源税都没有留在开采地。
上述规定大大低估了矿产资源的价值。一方面人为的压低了由矿产资源加工而来的最终产品，特别是各种能源的价格，从而刺激这类产品的需求不合格的膨胀。另一方面，也人为地提高了矿产资源开发和加工行业的利润，从而导致对矿产资源过度过早的开采。这两方面的扭曲都会造成我国矿产资源极大浪费，加剧我国矿产资源的稀缺程度，从而深刻影响我国经济的可持续发展。
把本来应该以矿产资源补偿费的形式归国家和地方所有矿产资源的收益，实际是以利润的形式或者消费者剩余形式转移到了开发商和最终产品使用者手里，这就是矿产资源国家所有权并没有完全实现，也造成收入分配关系的严重扭曲。这些年来，我国利润率高的行业大多数不是资源垄断性的，就是环境污染比较严重的，之所以投资回报率比较高，除了劳动力成本低以外，一个重要的原因就是“产品高价、资源低价、环境无价”这种价格扭曲造成的。企业利益的获取某种程度上是损害国家利益和公众利益基础上获得的。
由于许多矿产资源都分布在我国西部地区，特别是少数民族地区，上述极低的矿产资源补偿费必然使诸如西气东输、西电东送等工程实质上成为对西部矿产资源的掠夺，不仅不能使西部的自然资源优势转变成产业优势和经济优势，反而会延缓西部的可持续发展，尤其是不利于民族地区的经济发展，进一步扩大东西部之间的差距。根据中国社会科学院2006年以及国家发改委2008年的研究都承认，东西部的差距在扩大。我刚才看了我们的蓝皮书，西部城镇居民人均收入以及人均消费和全国人均收入、人均消费相比，从1999年到2007年分别下降了9个百分点。
以西部大开发标志性的工程西气东输为例，到底这个工程谁受益最大？按照西气东输每年200亿立方米持续30年计算，如果每立方米的价格是1.27元，资源补偿费1%，总额只有76.2亿元；而按5：5的分成，西部只能够得到38亿元。而一线工程投资就是1200亿，按照12%的利润率计算是144亿利润，可以看出西部没有得到多少。而西气东输工程能够给新疆带来200多亿元的气田开发建设投资，增加四分之一的工业增加值，使地方的财政收入能够增加10%。这对于新疆来说无疑是平地里挖出个金娃娃，值得欢天喜地。但是从工程前后来看，包括上游气田开发、输气管道建设和下游天然气利用三个部分，这三个部分投资比例是2：4：6。输气管道建设400亿，下游天然气600亿，西部只有200亿。一个东部获得投资600多亿，到底谁得到的资金更多。
另外，我们从隐性的收益来看，上海每年大概消耗4200万吨煤，环保部门对上海和华东地区酸雨发生率统计是上海在11%左右，江苏是12%，杭州是50%。改用天然气后，这些地区将在很大程度上改善大气环境。而三峡工程建成后，就可以减轻下游洪水造成的巨大损失。同时，也会加大上游发生特大洪灾的几率。在水利设施已经相当完备的情况下，长江上游如达川、广安等地在2004年秋季遭遇到特大洪灾。
这是对矿产资源过度开发造成对西部地区环境的严重破坏。对此，蔡继明提出如下建议：第一，针对我国能源高度短缺的状况，要参照国际标准，大幅度提高我国油气、煤炭等矿产资源的补偿标准，按由原来的1%提高到10%左右，并且将其更名为矿产资源基础补偿费，相当于绝对地租。
第二，要将原来的矿产资源税由从量税改为矿产资源级差补偿费，就相当于把从量征收改为从价征收，根据价格变动来进行征收。这种从价税费合一，既使之能够更准确地体现矿产资源所有者与使用者之间的经济关系，又能够保证矿产资源使用者之间以及采掘业与其他行业之间平等竞争的经济关系。
第三，由于按现行税法资源税是地方税种，取消资源税后，为减少地方财政收入的损失，建议在矿产资源补偿费的比例当中，适当提高地方分成比例。可以考虑绝对补偿费归中央，级差补偿费归地方，特别是要提高民族地区的分成比例。国土资源部在2007年曾向国务院提交报告，建议将矿产资源补偿费的征收比例由1.18%逐步提高到3%。这份报告同时建议，将矿产资源的使用补偿费分成比例改为中央和地方2：8分成，从而加大地方的分成比例。
第四，在矿产资源开发中要照顾到当地居民利益，要尽快建立矿产资源开采企业对开采环境恶化的补偿机制。国家应该规定中央企业上交开采地的税收比例，所有的矿产资源开采企业不论企业所属地在哪里，都应该在矿产资源开采地登记注册，就地缴纳所得税。对新增的矿产资源初级产品，要多留一部分在当地进行深加工，延长产业链，走资源工业发展的新型道路，特别是把民族地区的资源优势转变为经济优势。
第五，要调整西气东输天然气出厂价、井口价。目前西气东输天然气井口价为每立方米0.56元，价格很低，建议将西气东输天然气出厂价提高到每立方米0.75元，适当调整天然气井口价，就资源地而言，直接受益的是增值税以及两个附税的增长和资源税从价计改征到位后资源税的上涨，提高资源对地方的贡献率，促使地方加快基础设施建设和资源的开采力度。
第六，要建立资源开发和生态补偿机制。建立对资源地环境治理和生态保护专项转移支付补助机制，以满足资源地环境保护和生态治理支出需求，造福资源地人民群众，更好地构建和谐社会。建立对资源地西气东输稀有资源开发的专项转移支付机制，建议中石油、中石化两大油田公司在资源所在地建厂加工油气资源，促进当地化工企业的发展。同时留出一定量的原气资源供应资源地招商引资和化工企业的生产加工，以培育资源地后续财源，支持地方经济的发展和就业。
上游治理污染，任务特别艰巨。不仅资金安排上捉襟见肘，而且加大了发展与治理的矛盾。上游西部地区不仅要肩负起超负荷的环保重担，同时还会使正处在原始工业经济积累阶段的地方工业更加举步维艰。所以东部不仅可以减轻诸如洪灾等直接经济损失，还包括间接受益如健康、生活、生产等。既然是甲方支付成本，乙方连带受益，遵循公平原则，乙方不能够坐享其成，国家应该对受益方增收资源调剂税、环境受益等税种，用以补偿支付成本和超正常的受益损失。
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